国有企业合规管理体系建设探析
合规管理是企业可持续发展的基石，是企业防控合规风险、提升核心竞争力的重要保障。随着经济活动的全球化，营造开放透明和公平有序的营商环境、强化对企业的合规监管已成各国共识，并逐渐形成一套合规管理体系国际标准。国有企业在国民经济中发挥着“顶梁柱”“压舱石”“稳定器”的作用，是市场的中坚力量同时也是合规管理的主力军。国有企业应当在强化合规管理、遵循国际规则标准方面发挥引领示范作用，探索建立有中国特色的国有企业合规管理体系。
“合规”在英文中的表述为compliance，通常包含三层意思：一是企业在运营过程中要遵守法律法规；二是企业要遵守商业行为守则和企业伦理规范；三是企业要遵守自身所制定的规章制度。国务院国资委出台的《中央企业合规管理指引（试行）》所称“合规”，是指企业及其员工的经营管理行为符合法律法规、监管规定、行业准则和企业章程、规章制度以及国际条约、规则等要求。国家发展改革委等七部委出台的《企业境外经营合规管理指引》所称“合规”，是指企业及其员工的经营管理行为符合有关法律法规、国际条约、监管规定、行业准则、商业惯例、道德规范和企业依法制定的章程及规章制度等要求。广义的“合规”是指企业及其员工的经营管理行为符合规范。如《中央企业合规管理指引（试行）》中的“合规”就是指广义的“合规”。狭义的“合规”侧重企业对外商务活动，专指企业对反商业贿赂、反利益输送、反垄断和反不正当竞争等法律及制度规定的遵守。如国务院国资委印发的《中央企业合规管理系列指南》中确立八项合规就是指协议的“合规”。(1）合规风险。合规风险是指企业及其员工因不合规行为，引发法律责任、受到相关处罚、造成经济或声誉损失以及其他负面影响的可能性。(2）合规管理。目前，学界和官方机构关于合规管理概念的探讨已比较多，其中根据巴塞尔银行监督管理委员会发布的《合规与银行内部合规部门》规定，合规管理是指确保银行在开展业务经营活动时遵守“法律、规则和准则”的内部职能。《中央企业合规管理指引（试行）》所称的“合规管理”，是指以有效防控合规风险为目的，以企业和员工经营管理行为为对象，开展包括制度制定、风险识别、合规审查、风险应对、责任追究、考核评价、合规培训等有组织、有计划的管理活动。从上述概念可以看出，合规管理的目的是有效防控合规风险。合规管理的主体是企业及董事会、监事会、经理层、合规委员会、法律部门等；合规管理对象是企业和员工经营管理行为；合规管理的依据或标准主要包括4个层面要求：一是法律法规、监管规定；二是商业规则、行业准则；三是企业内部规章制度、对外合约；四是公序良俗、诚实信用等社会公德和商业道德。合规管理的原则是全面覆盖、强化责任、协同联动、客观独立原则；合规管理的重点是重点领域、重点环节和重点人员。（1）合规管理有狭义和广义之分。这些基于反海外腐败的法律，如美国的《反海外腐败法》(1977)、英国的《反贿赂法》(2010)、法国的《萨宾第二法案》(2016）所确立的合规机制都属于“反腐败合规”。这种着眼于防范企业商业贿赂犯罪的合规机制，一般称为狭义的合规管理或“小合规”。除商业贿赂外，包括反洗钱、反垄断、数据保护、反金融欺诈、商业秘密、跨国投资并购、商业伙伴、出口管制等，均纳入企业合规管理体系中，如《中央企业合规管理指引（试行）》，通常称为“大合规”，或广义的合规管理。（2）根据合规管理内容，合规管理分为全面合规管理和专项合规管理。早期的合规管理是以反腐败为主的专项合规管理，现代合规管理拓展为以业务合规管理为主的全面合规管理，如《中央企业合规管理指引（试行）》属于全面合规管理。美国的《反海外腐败法》确立反腐败合规属于专项合规管理综上所述，笔者认为合规管理是依法治企的具体体现，是企业依照自身经营特点制定实行合规制度，防范合规风险的一系列组织、计划、程序和方法，涉及企业经营管理的方方面面。1. 内部控制与合规管理。狭义的合规管理主要针对对外商务行为，侧重反商业贿赂等方面，注重防控“人”；内部控制则针对内部经营管理行为，侧重于财务相关的方面；广义的合规管理与内控管理存在一定重合，但其侧重于从规范性视角看待公司管理问题。合规风险控制需要通过业务流程实现（内控机制），及其防范或部分解决措施是通过内控机制。合规管理与内部控制都属于风险管理。两者的区别：（1）管理目的不同。内部控制是为提高经营效率、充分有效地获得和使用资源，实现既定管理目标；合规管理是实现企业合规风险管理的目标。（2）管理范围不同内部控制的范围是企业各业务职能项下的制度、流程，从风险范畴理解，管理的是识别和评估为可控的操作（运营）风险；合规管理的范围是运营风险中的合规风险：（3）管理过程不同。内部控制过程是识别制度、流程的控制缺陷并持续完善的过程；合规管理过程是合规风险的识别、评估、处置、监控、报告等全过程。2. 合规管理与风险管理。合规管理应与全面风险管理在管理目标和过程上协调统一。内部控制的功能是优化制度流程。从风险管理角度来讲，两者在可控合规风险的处置时需要协调合作。两者的区别：（1）管理目标不同。全面风险管理是为了实现企业风险管理的总体H标；合规管理是为了实现企业合规风险管理的目标。（2）管理范围不同。全面风险管理的范围为各类风险，包括战略风险、市场风险、操作（运营）风险、流动性风险、声誉风险、合规风险；合规管理的范围是运营风险中的合规风险。（3）管理过程不同。全面风险管理是各类风险的识别、评估、处置、监控、报告等全过程；合规管理是合规风险的识别、评估、处置、监控、报告等全过程，关于合规管理体系的构成要素，不同学者有着不同的观点。笔者认为：一项有效的合规计划，至少包括五项基本要素：一是商业行为规则；二是合规组织体系；三是合规风险防范体系；四是合规监控体系；五是合规应对体系。
1. 对合规认识不够，风险意识缺乏。一些国有企业合规意识淡薄，一些企业以业绩为导向，过分强调市场目标和考核任务，对于合规管理缺乏主动性，决策层对开展合规工作不重视、不主动、不支持。合规管理工作“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”的现象在诸多国有企业中不同程度地存在。日常实践当中，合规工作易沦为公司生产经营、投资交易和日常管理的附庸，从事合规工作的人员正常履行合规性审核等职责行为不被理解，严重掣肘了国有企业合规工作的开展。2. 机构设置混乱，合规管理职责不清。一是合规机构设置混乱，职能交叉混同。主要表现为未设置合规委员会，未明确合规管理负责人和合规管理牵头部门，未明确各业务部门和职能部门的合规管理职责和协同配合义务。二是合规管理职责不清，管理合力难以形成。一些国有企业尚未建立现代企业制度，法人治理结构不完善。党委会、董事会、经理层等各治理主体权责边界不清晰。企业领导人员对企业党委、董事会、监事会、经理层的合规管理职责没有清晰认知，对合规制度的完善、合规体系的建构、合规机制的运行、合规文化的塑造缺乏深入系统了解，对合规与风险管理、内控、法务、审计和纪检监察工作的区别及各自定位认识不清晰，导致合规管理职能弱化。如有的企业合规部门与法律部门、内部控制部门、审计部门等合署办公，相关岗位设置和人员配备普遍存在交叉和冲突，难以保障合规部门清晰独立行使合规管理职能。3. 合规体系建设动力不足，存在被动应付倾向。由于我国企业合规管理起步比较晚，相关配套激励机制尚未建立，正向激励作用难以发挥。如刑事合规激励机制尚在试点阶段，行政监管合规激励机制尚未被普遍接受等，一些企业对于合规体系的建设属于被动实施，是可有可无的弹性需求，缺乏内生动力，普遍存在被动应付现象。企业负责人认为合规管理建设与自己关联不大，对企业效益没有促进作用。一些企业对不能产生效益的合规体系建设缺乏主动性和自觉性，存在“完成任务”的被动应付。4. 管理重点不突出，合规管理效果不佳。一些国有企业合规管理千篇一律，盲目照搬其他企业的做法，未能根据外部环境变化，结合企业实际情况，从重点领域、重点环节、重点人员，差异化地提出企业的合规管理重点，防范合规风险，导致合规管理效果不尽如人意，进而影响合规管理推进效果。5. 运行管理机制不健全，过程管控不力。一是合规管理制度建设滞后，不能与时俱进、及时高效将合规要求转化为企业内部规章制度。二是合规风险识别预警机制不健全，不能全面系统梳理本企业存在的合规风险并进行系统分析，及时发布风险预警。三是合规审查机制尚未建立。很大一部分企业未把合规性审查作为决策的前置程序。四是问责处罚机制不完善。违规责任范围不明确，处罚标准不够明晰，举报渠道不够畅通，责任追究不够到位。五是合规管理评估机制不健全。对合规管理有效性分析不够，加强过程管控和持续改进能力有待加强。6. 管理保障机制缺位，合规管理动力不足。一是合规考核评价不健全，正向激励缺失。合规管理情况尚未纳入年度业绩考核指标范围，合规履职情况未纳入员工考核、干部任用、评先评优等工作的重要依据。二是合规管理信息化建设滞后，信息集成与共享尚未实现。三是专业化、高素质的合规管理队伍缺失。四是制度化、常态化的合规培训机制缺位。五是合规报告制度暂未完全执行到位。7. 合规体系建设贪大求全，差异化制度缺失。一些国有企业不从企业实际情况出发，因企制宜制定自己的合规体系，相反盲目借鉴移植别的企业成功经验，一味贪大求全，力求建立“一揽子”合规体系，其结果适得其反，陷入合规计划打造“重面子，轻里子”的误区。8. 海外合规管理短板明显，国际化经营风险凸显。国有企业海外合规管理能力不足，经营风险凸显。一是对投资所在国法律法规及国际规则熟悉不够，对海外投资经营行为的红线、底线不能做到心中有数。面对境外投资和国际贸易的各种风险和挑战，缺乏对域外反商业贿赂、出口管制、知识产权、环境保护、境外用工、数据安全等合规法案和东道国监管要求的深入研究。二是海外投资合规经营制度不够完善。合规论证、尽职调查、过程管控、规范管理等有待加强。三是海外风险排查、预警、防范、处置机制不健全。四是国际化合规经营人才缺失。会外语、懂法律、善管理的国际化经营人才严重不足。
（一）加强合规管理体系建设是国有企业国际化经营的必然要求随着新发展格局的深入拓展，国有企业在“走岀去”的过程中需要主动适应他国属地化规则日益增多，面临着安全审查、商业贿赂、重大投资损失、外汇交易、单方违约等诸多法律风险。各国合规监管力度持续加强，合规治理从单国推动进入全球联动，从专项合规转向全面合规，2018年的“中兴事件”深刻警示我们，合规问题已经成为悬在企业国际化进程中的达摩克利斯之剑。近年来以美国为首的发达国家，单边主义、贸易保护主义和经济霸权主义抬头，通过细化监管规则，实施“长臂管辖”，积极维护本国企业利益，频繁对我国企业实施打压，对以WTO规则为核心的多边贸易体制造成极大冲击和破坏，我国企业面临的海外法律风险呈现明显的政治化属性，增加了法律风险的不确定性和不可控性，对企业海外合规管理提出了更高要求，因此建立健全有效管用的合规管理体系已成为企业扬帆海外、稳健行远的前提和保障。（二）加强合规管理体系建设是国有企业提升依法治企能力的必然要求党的十八届四中全会制定了推进全面依法治国的顶层设计，党的十九大对新时代推进全面依法治国提出了新任务、新要求。2021年6月，中共中央国务院转发《中央宣传部、司法部关于开展法治宣传教育的第八个五年规划（2021-2025年）》中明确提出了深化依法治企，推动企业合规建设，防范法律风险，提升企业管理法治化水平。作为国有企业落实全面依法治国的落脚点就是全面推进依法治企，提升合规管理能力。国家在宏观政策层面将企业合规管理的重要性提高到了前所未有的高度，合规管理也从企业治理层面上升到落实国家顶层设计要求。作为国民经济的“顶梁柱”，国有企业承担着政治责任、经济责任和社会责任，必须在全面推进依法治企，提升合规管理能力中有作为、树形象、做表率，持续推进“法治国企”建设，促进依法合规运营。（三）加强合规管理体系建设是国有企业实现高质量发展的必然要求国有企业是党和国家的重要物质基础，要通过改革创新，引领国民经济高质量发展。但面对经济发展中日益增多的风险挑战，很多国有企业在合规管理方面还未能“迈开步子”，合规管理能力还不能匹配国有企业高质量发展的要求。同时随着监管体制改革的深入推进，政府大力推行“放管服”，加强了对企业的事中事后监管。在“双随机、一公开”和“失信联合惩戒”新型监管机制下，政府监管更加突出主动性、针对性和综合性，监管手段呈现常态化、规范化和联动化，对国有企业经营管理的合规性提出了更高要求，违规成本骤增，面临“一处违法、处处受限”的境地。因此，强化合规管理体系建设是国有企业防范和化解重大风险，主动适应“大监管时代”新形势，推动国有企业健康可持续高质量发展的必然要求。企业文化具有导向和示范作用，在员工中倡导诚信、守法、正直的行为操守准则和道德价值观，采取各种形式，通过宣传、教育，在企业上下积极宣传贯彻“合规创造价值”“合规是竞争力”“合规才能发展”的理念，引导全体员工认识到合规管理的重要性，意识到合规是企业经营管理的“底线”“红线”，让合规的思想观念和意识渗透到员工的血液中，渗透到每个岗位，体现在每个业务操作环节中。积极培育合规文化，通过编写合规手册、签订合规承诺书等方面，强化全员安全、质量、诚信和廉洁等意识，树立依法合规、守法诚信的价值观，筑牢合规经营的思想基础，逐步在企业滋养合规管理、合规经营的文化氛围。加强合规管理离不开强有力的领导组织机构。完善的组织机构体系、畅通的信息沟通渠道、有效的合规管理防线，能够形成合规管理合力，持续为企业创造价值。一是建立中国特色国有企业现代企业制度，进一步健全各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的国有企业法人治理结构。明确企业党委、董事会、监事会和经理层在合规管理中的各自职责。二是设立合规管理委员会，明确合规管理委员会负责人及主要职责。三是明确合规管理委员会的牵头部门及主要职责。四是界定各业务部门和职能部门的合规管理职责，理顺合规管理部门与具体业务部门的关系，无规矩不成方圆。合规制度是合规管理的制度保障。一是建立健全合规管理制度，包括制定全员普遍遵守的合规行为规范及重点领域的专项合规管理制度，外部合规要求转化为企业内部规章制度。二是建立合规风险识别预警机制。全面梳理、系统分析合规风险，并及时发布风险预警。三是建立合规委员统筹领导、合规管理负责人牵头、相关部门协同配合的重大风险处置机制。四是建立健全合规审查机制，明确合规审查的具体事项和程序要求。五是建立违规问责机制和举报核实机制。明确责任范围、细化处罚标准、畅通举报渠道、严肃问责追责。六是探索合规管理评估机制，通过对合规管理体系有效性的定期分析及重大合规风险的深入剖析，查找根源、完善制度、堵塞漏洞，加强过程管控，持续改进提升合规管理体系。七是建立一套完善的规章制度和操作流程，形成事事都有明确合规守法的工作标准，处处都有严格的合规经营纪律约束。企业要通过持续监督检查，推进合规建设。在履行检查和监管职能时，各部门既要分工明确，又要密切配合，形成合力，促进企业合规体系建设。企业纪检监察部门通过效能监察、专项检查、党风廉政建设责任考核等发现违规问题；审计部门要通过年度审计、专项审计、经济责任（离任）审计，财务稽查发现运营问题；业务主管部门要对分管业务流程运作合规性进行监督检查。同时，合规管理部门要创新和完善风险识别和评估体系，认真借鉴先进经验，积极运用信息化手段，建立风险评估机制，建立覆盖所有业务风险的监控、评估和预警系统，重视早期预警，提醒相关部门做好事前、事中预防和纠正。通过建立全方位、立体监督检查工作格局，对经营管理中的合规问题，抓早抓小。“徒法不足以行”。对违规违纪问题惩处不力，企业内部的执行力就差，企业合规管理就难以推行，所以企业内部必须建立清晰的责任制和问责制，以及相应的激励约束机制，形成所有员工理所当然要为其从事的职业和所在岗位负责任的氛围，充分体现企业倡导合规和惩处违规的价值观念。一是建立举报监督机制，为员工举报违规、违法行为提供必要的渠道和途径，并建立有效的举报保护和激励机制，对合规工作做得好或对举报、抵制违规有贡献者要给予保护、表扬和奖励。二是加大违规处罚力度，提高违规成本。对存在或隐瞒违规问题，给企业造成损失和负面影响的，严格追究各级管理者的责任。三是将惩处违规违纪问题与个人绩效奖考核兑现结合起来，使那些违规违纪者既受到严格的纪律惩处，又受到经济处罚，彰显制度的严肃性和惩戒作用，推进合规管理。马克思认为“人是一切生产力要素中最活跃最革命的因素”。人才是合规管理的智力保障。要把建设德才兼备的高素质法治工作队伍作为合规管理的基础性工程。一是根据业务规模、合规风险水平等因素配备合规管理人员，建立专业化、革命化、正规化、职业化的合规管理队伍。二是建立制度化、常态化培训机制，持续加强合规业务素质和职业道德培训，确保员工理解、遵循企业合规目标和要求，不断增强员工的合规意识和行为自觉。对于海外经营企业应配置国际化、专业化、职业化的合规人才队伍，切实防范海外合规风险，维护国家安全与利益。
